3. Toezicht

Er zijn 6 toezichthouders in Nederland die met consumentenproducten te maken hebben. Verordening van het europees parlement en de raad. Bekijk PDF > De NVWA ziet in Nederland toe op de naleving van de wetgeving voor consumentenproducten en draagt daarmee bij aan het borgen van de volksgezondheid.

Toezichthouders betrokken bij consumentenproducten

Voor consumentenproducten is de NVWA niet de enige toezichthouder. Op het gebied van bijvoorbeeld verkeersveiligheid, energie, milieu en gezondheid- en arbeid-gerelateerde aspecten zijn er andere toezichthouders voor consumentenproducten. Dit toezicht betreft veelal andere regelgeving. Onderstaande figuur geeft een overzicht van deze toezichthouders.

Toezichthouders betrokken bij non food consumentenproducten
Figuur 3 Toezichthouders betrokken bij consumentenproducten.

De NVWA ontleent haar bevoegdheid aan een breed scala van wet- en regelgeving. Zij ziet daarbij actief toe en handhaaft wanneer hier niet aan wordt voldaan, ook in het kader van fraude. Het dynamische karakter van de markt, de enorme omvang van de productstromen en de diversiteit van consumentenproducten vragen van de toezichthouder een kennisgedreven, risicogericht en selectief optreden en het inzetten van een goed, effectief instrumentarium van handhavingsmethoden en –technieken. Omdat er sprake is van een mondiale markt en internationale productstromen van consumentenproducten zijn er veel samenwerkingsverbanden tussen (internationale) toezichtautoriteiten.

De producent van elk onderdeel in de productieketen is primair verantwoordelijk voor naleving van wet- en regelgeving en daarmee voor het borgen van de productveiligheid. Toezicht gebeurt zo vroeg mogelijk in de productieketen bij fabrikanten of eerste importeurs binnen de grenzen van de Europese Unie (EU-importeurs).

Door het analyseren van toezichtresultaten en signalen uit de maatschappij krijgt de NVWA een indicatie van de mate van veiligheid van consumentenproducten.

3.1 Handhavingsregie

De werkwijze (2015) van de NVWA op het thema productveiligheid is gestoeld op het principe van handhavingsregie. De NVWA maakt beredeneerde en herleidbare keuzes voor toezichtmethoden en - instrumenten, passend bij het risicoprofiel en de nalevingsmotieven van een doelgroep. De NVWA gebruikt, volgens de systematiek van handhavingsregie, verschillende methoden en instrumenten om naleving in alle relevante bedrijven te bevorderen. Daarbij moet de organisatie voortdurend afwegen of het gekozen handhavingsinstrument het meest geschikt is om goed te kunnen handhaven.

Ongevallenregistraties en meldingen, klachten, marktontwikkelingen en ontwikkelingen in wet- en regelgeving, signalen van (internationale) collega-toezichthouders en kennisinstituten en informatie over (mogelijk) risicovolle consumentenproducten of (slechte) naleving van bedrijven leiden tot analyses op basis waarvan de NVWA een risico-inschatting en –prioritering voor toezicht maakt. Daarna bepaalt de NVWA het toezichttype en de onderzoekinzet. Na afloop van de acties rapporteert en publiceert de NVWA de resultaten en/of wordt een beleidsadvies gegeven. De NVWA verwerkt in het toezicht ook klachten van consumenten of bedrijven.

Figuur 4 Stappen handhavingsregie als basis voor het toezicht op Productveiligheid

De NVWA moet de effectiviteit van haar toezicht kunnen onderbouwen en zich ervoor kunnen verantwoorden. Daartoe voert de NVWA ook effectmetingen uit. Bedrijfsinspecties kunnen uitwijzen of de gekozen toezichtvormen het beoogde effect sorteren.

3.2. De uitvoering van het productveiligheidstoezicht

De NVWA hanteert voor het thema productveiligheid verschillende methoden om de naleving van de wet- en regelgeving voor consumentenproducten na te gaan: bedrijfsgericht toezicht productgericht toezicht, tweedelijns toezicht, en opsporing.

Bedrijfsgericht toezicht
Productgericht toezicht

Het toezicht van de NVWA is van belang voor het borgen van de productveiligheid en is gericht op het bevorderen en zo nodig afdwingen, van naleving van wet- en regelgeving. Daarbij hoort ook het signaleren van en adviseren over nieuwe risico’s (risicobeoordeling) en het communiceren over (nieuwe) risico’s naar bedrijfsleven en consumenten (risicocommunicatie). Bijvoorbeeld de voorlichtingscampagne: ‘Kinderen zien dingen anders’ (over  huishoudchemicaliën). Deze campagne heeft als doel bewustwording te stimuleren van de gevaren die zijn verbonden aan het gebruik van chemische consumentenproducten (zogenaamde ‘mengsels’) en consumenten te wijzen op het handelingsperspectief dat voor veilig gebruik wordt gegeven via de etiketten op deze chemische consumentenproducten.

Voorlichtingscampagnes

In 2015 zijn de resultaten van onderzoek aan tatoeage-inkten in de periode 2008-2013 gepubliceerd in combinatie met de voorlichtingscampagne ‘Think before you ink’, waarmee de NVWA consumenten wijst op de risico’s van het zetten, hebben en laten verwijderen van tatoeages.

In de periode 2010-2015 hebben VeiligheidNL en de NVWA jaarlijkse voorlichtingscampagnes over de nieuwe etikettering op huishoudchemicaliën uitgevoerd. Voorbeelden zijn ‘Kinderen zien dingen anders’, ‘de Etikettenloterij’ en ‘Geef kinderen geen keus’. Deze campagnes hadden als doel bewustwording te stimuleren van de gevaren verbonden aan het gebruik van chemische consumentenproducten en consumenten te wijzen op het handelingsperspectief dat voor veilig gebruik wordt gegeven via de etiketten op deze chemische consumentenproducten.

De NVWA zet ook handhavingscommunicatie in om de naleving te bevorderen en de productveiligheid te verhogen. De NVWA zet in op het verder doorvoeren van openbaarmaking van toezichtgegevens. Sinds november 2015 worden de resultaten van in principe alle productgerichte onderzoeken met vermelding van merk en type openbaar gemaakt. Hierdoor wordt zowel het bedrijfsleven als de consument geïnformeerd en krijgt de consument een beter handelingsperspectief. De consument wordt in staat gesteld actie te ondernemen indien een reeds aangekocht product niet aan de veiligheidseisen voldoet. Bekijk >

Tweedelijns toezicht

De NVWA houdt ook toezicht op private keuringsinstanties die in de wet beschreven keuringen van consumentenproducten uitvoeren. Notified Bodies (NoBo’s) voeren de wettelijk voorgeschreven keuringsprocedures (conformiteitsprocedure) uit voor productgroepen met specifieke productrisico’s. NoBo’s zijn keuringsinstellingen voor EU-geharmoniseerde typekeuringen.
Aangewezen Keuringsinstellingen (AKI’s) voeren nationale typekeuringen uit.

Tweedelijnstoezicht op AKI’s en Nobo’s

Voor bepaalde producten wordt in de wetgeving een conformiteitsprocedure voorgeschreven. Deze procedures dienen ertoe bij te dragen dat het - daarna - in de handel gebrachte product voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke eisen. Deze procedures worden uitgevoerd door de minister van VWS aangewezen keuringsinstellingen. Als deze instellingen procedures uitvoeren die worden voorgeschreven in zuiver nationale (dus niet-Europese) wetgeving, dan heten ze Aangewezen Keuringsinstellingen (AKI’s). Instellingen die procedures uitvoeren die zijn voorgeschreven in Europese wetgeving, heten Notified Bodies (NoBo’s). De NVWA houdt toezicht op deze keuringsinstanties voor in de wet beschreven keuringen van producten. Dit zogenoemde tweedelijnstoezicht vindt plaats met hulp van audits en bijbehorend documentenonderzoek. Bovendien houdt de NVWA toezicht op de veiligheid van op de markt aangeboden producten door middel van controles en door monstername, soms in combinatie met laboratoriumonderzoek. De signalen volgend uit deze productgerichte controles spelen een belangrijke rol in de uitvoering van het toezicht op de instanties. Ook certificatie en/of accreditatie van het kwaliteitssysteem van de AKI’s wordt meegenomen bij het uitoefenen van het toezicht.

In de periode 2012 – 2015 inspecteerde de NVWA 62 maal (inclusief herinspecties) AKI’s en NoBo’s. De NVWA inspecteert AKI’s 1 maal per jaar en NoBo’s ongeveer 1 maal per twee jaar. Deze inspectiefrequentie is afhankelijk van het risico en van eventueel ontvangen klachten of meldingen.

Aantal inspecties AKi's en NoBo's

2012: 17
2013: 18
2014: 13
2015: 14

Opsporing

De NVWA-Inlichtingen en Opsporingsdienst (NVWA-IOD) richtte zich de afgelopen jaren op de productveiligheid van een aantal specifieke consumentenproducten. Dit betrof met name consumentenproducten die verhandeld worden aan de onderkant van de markt, waar moeilijk zicht op te krijgen is, daar waar met ‘reststromen’ uit productie en handel wordt gewerkt (bijvoorbeeld de dumphandel en handel in restpartijen) en met namaakproducten. Het vervalsen van keuringsrapporten of verplichte documenten bij het importeren van goederen.
Het betrof laserpointers, cosmetica en attractietoestellen. Bij laserpointers gaat het om pointers met een hoeveelheid straling die niet is toegestaan en die oogschade kan veroorzaken. Bij cosmetica betreft het namaakproducten waarin verboden stoffen aanwezig kunnen zijn die (mogelijk) een gevaar voor de volksgezondheid kunnen opleveren. Een voorbeeld van frauduleuze handelingen bij attractietoestellen is het vervalsen van keuringsrapporten.

3.3. Inhoudelijke aandachtspunten voor het toezicht 2017 - 2020

De NVWA oefent kennisgedreven risicogericht toezicht uit aan de hand van een gestructureerde analyse van risicobeelden, toezichtbeelden en fraudebeelden. Die speerpunten voor het toezicht worden bepaald op basis van analyses van ongevallenregistraties en meldingen, klachten, marktontwikkelingen en ontwikkelingen in wet- en regelgeving, signalen van (internationale) collega-toezichthouders en kennisinstituten en signalen van informatie over (mogelijk) risicovolle productenconsumentenproducten of over (slechte) naleving van bedrijven en bedrijfstakken. Dit is een continu proces waarbij de NVWA alert is op nieuwe ontwikkelingen die om aandacht in het toezicht vragen.

Bekijk proces prioritering van het brondocument pagina 25 >

Proces prioritering van het toezicht

De NVWA hanteert (2015) de aanpak van handhavingsregie (figuur 4). De basis voor het toezicht is het ontvangen van signalen en vergaren van informatie over (mogelijk) risicovolle producten of bedrijfstakken. In een continu proces worden deze signalen en informatie verwerkt en gewogen en wordt een risicoinschatting en -prioritering voor toezicht gemaakt. Eenmaal vastgesteld dat er een mogelijk risico is dat actie van de NVWA rechtvaardigt, wordt bepaald welke type toezicht of welke onderzoeksactie wordt ingezet. Na afloop van de acties wordt hierover gerapporteerd en worden de resultaten gepubliceerd en/of wordt een beleidsadvies gegeven. Ook worden klachten van consumenten of bedrijven in het toezicht verwerkt.

Figuur 4 Stappen handhavingsregie als basis voor het toezicht op productveiligheid
Bekijk het brondocument pagina 25 >

Onderstaande onderwerpen en productgroepen zijn momenteel prioritair in het toezicht van de NVWA op het niveau van productonderzoeken en bedrijveninspecties.

Daarnaast heeft de NVWA ook per productgroep speerpunten vastgesteld.

Speerpunten per productgroep

Attractietoestellen

Veiligheid van attractietoestellen die gebruikt worden op kermissen

Goed beheer van attractietoestellen

Toezicht op de aangewezen keuringsinstanties (zie de resultaten hiervan in het onderdeel ‘Conformiteitbeoordelingsinstanties (CBI’s) voor productveiligheid)

Baby- en kinderartikelen

Voorkomen van vallen, beknellingen en verstikkingen

Controleren op voldoen aan de nieuwe chemische eisen gesteld in de speelgoedrichtlijn, waaronder CMRS-stoffen

Biociden

Niet toegelaten middelen met hoge consumentenblootstelling

Met biociden behandelde artikelen/producten, zogenaamde ‘treated articles’

Cosmetica

Aandacht voor etikettering, dossiers en meldingsplicht (declaratie van allergenen; toepassing van nanomaterialen)

Blootstelling van consumenten (met name kwetsbare groepen) aan CMRS-stoffen

Microbiologische verontreiniging met pathogenen (ziekteverwekkers)

Productie (vervaardiging) van veilige cosmetische producten (GMP)

Huishoudchemicaliën

Blootstelling van consumenten (met name kwetsbare groepen) aan CMRS-stoffen

Registratie en autorisatie van stoffen

Gevaarindeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels

Draagbaar klimmateriaal
Toezicht naar aanleiding van consumentenklachten
Toezicht in Europees verband (Europese projecten)
Elektrotechnische producten

Nieuwe verlichtingsapparatuur (als LED- en CLF-lampen en -armaturen)

Mobiele energiebronnen (onafhankelijk van lichtnet)

UV-apparaten (zonnebanken)

Toestellen in combinatie met water

Toestellen met hete aanraakbare onderdelen (gevaar voor brandwonden en brand)

Voor kinderen aantrekkelijke elektrotechnische producten

Gastoestellen

Koolmonoxidevergiftiging

Verhuur van gastoestellen

Machines
Het goedkoopste aanbod (onderkant van de markt)
Reactief toezicht naar aanleiding van incidenten
Verpakkingen en gebruiksartikelen

Blootstelling van consumenten (met name kwetsbare groepen) aan CMRS-stoffen

Documentatie / veiligheidsdossiers voor materialen en producten (Verklaring van Overeenstemming)

(Verplichte) importcontrole van nylon en melamine keukengerei uit China en Hongkong

Persoonlijke beschermingsmiddelen

Reactief op basis van klachten

Beschermingsmiddelen tegen gehoorschade

Speelgoed en baby- en kinderartikelen

blootstelling van kinderen aan CMRS-stoffen

voorkomen van beknellingen en verstikkingen

controleren op voldoen aan de chemische eisen gesteld in de speelgoedrichtlijn

Speeltoestellen

(Juiste) typekeuring van nieuwe en geplaatste speeltoestellen

Goed beheer van geplaatste speeltoestellen

Tatoeages en piercings

Handhaving van het vergunningenstelsel ter bevordering van hygiënisch werken, inclusief aanpak illegale tatoeëerders en piercers

Veilige kleurstoffen voor tatoeage en permanente make-up (chemisch en microbiologisch)

Veilige piercingmaterialen in relatie tot allergieën

Textiel

Blootstelling van consumenten (met name kwetsbare groepen) aan CMRS-stoffen

Brandveiligheid

3.4. Interventiebeleid

De NVWA grijpt in wanneer een Nederlandse ondernemer zich niet aan de normen en regels houdt. De NVWA legt dan maatregelen op. De ernst van de overtreding bepaalt de zwaarte van een maatregel. Maatregelen hebben twee doelen: de geconstateerde overtreding en daaraan verbonden risico’s voor de consument opheffen, en herhaling ervan voorkomen. Het interventiebeleid van de NVWA is te vinden op de website van de NVWA. Naast een algemeen interventiebeleid is er ook een specifiek interventiebeleid voor productveiligheid. Specifiek interventiebeleid productveiligheid, Versie 03. NVWA. 13-05-2015.

3.5. Samenwerking

De NVWA leidt een breed samenwerkingsverband van nationale toezichthouders in het kader van de Europese Verordening Accreditatie en Markttoezicht voor het verhandelen van consumentenproducten. Verordening (EG). Nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93.  EU monitor. Het samenwerkingsverband stemt onder meer nationale toezichtplannen af en deelt deze met de Europese Commissie. Ook draagt het samenwerkingsverband bij aan de ontwikkeling van Europese strategieën voor het markttoezicht op internethandel en de evaluatie van markttoezicht en buitengrenscontroles door de lidstaten.
Verder kent de NVWA nog andere samenwerkingsverbanden met de nationale toezichthouders.

Toezichthouders betrokken bij consumentenproducten

Voor consumentenproducten is de NVWA niet de enige toezichthouder. Op het gebied van bijvoorbeeld verkeersveiligheid, energie, milieu en gezondheid- en arbeid-gerelateerde aspecten zijn er andere toezichthouders voor consumentenproducten. Dit toezicht betreft veelal andere regelgeving. Onderstaande figuur geeft een overzicht van deze toezichthouders.

Toezichthouders betrokken bij non food consumentenproducten
Figuur 3 Toezichthouders betrokken bij consumentenproducten.

Samenwerkingsverbanden met de nationale toezichthouders

Verder zijn er samenwerkingsverbanden van NVWA/productveiligheid met een of meerdere inspecties op specifieke toezichtgebieden:

  • NVWA/ILT/ISZW/SODM: toezicht op REACH en CLP (afstemming toezicht)
  • NVWA/ILT: toezicht op biociden (bespreken grensvlakproducten)
  • NVWA/IGZ: toezicht op geneesmiddelen, medisch hulpmiddelen, cosmetica (bespreken grensvlakproducten), cosmetische sector
  • NVWA/ILT/AT: onderzoek van LED-verlichting (gepubliceerd in april 2015)

De consumentenmarkt is een mondiale markt met internationale productstromen. Voor het toezicht op productveiligheid betekent dit ook internationale samenwerking.

Samenwerking met China en andere landen buiten de EU

Vanwege de grote handelsstroom uit China en de berichtgeving over onveilige en namaakproducten uit China is een speciale aanpak ontwikkeld. Het gaat hierbij om een aanpak bij de bron - de fabrikanten in andere landen buiten de EU - door afspraken te maken met de betreffende Chinese autoriteiten, over het aansluiten van het Chinese op het Nederlandse toezicht. In 2011 is voor productveiligheid een samenwerkingsovereenkomst (Memorandum of Understanding) gesloten met de Chinese toezichtautoriteit AQSIQ. Zo’n 65% van de RAPEX-meldingen gaan over uit China afkomstige producten. Afgezet tegen het aandeel van goederen uit China (75%) is dat een relatief klein aantal. Desalniettemin vertegenwoordigen ze nog steeds een grote goederenstroom. Inzet van de samenwerking tussen Nederland en China is om te komen tot een naadloze export-import controleketen. Goederen die reeds in China zijn gecontroleerd op compliance met EU-wetgeving kunnen dan in het kader van de buitengrenscontroles van de EU een speciale status krijgen (minder toezicht). Ook Zuid-Korea heeft aangegeven geïnteresseerd te zijn in een dergelijke vorm van samenwerking. Productielocaties zullen in de komende jaren gaan verschuiven. De snel stijgende loonkosten in China bevorderen dit. Productie verschuift daarmee naar landen als India, Indonesië, Thailand, Pakistan en Maleisië. Ook keert productie terug in de richting van Europa (Turkije) of de Verenigde Staten. Investeren in connecties met belangrijke productielanden buiten de EU is voor een effectief toezicht binnen de EU cruciaal.

Lees meer

De meeste consumentenproducten die in Nederland worden verhandeld, worden ook in de andere lidstaten van de EU aangeboden. Handelsketens reiken over landsgrenzen heen. Het ligt daarom voor de hand dat toezichthouders in Europa samenwerken. Niet alleen om dubbel werk en overlap te voorkomen, maar ook om ervoor te zorgen dat er voor alle actoren in de markt een zogeheten 'level playing field' ontstaat dat ernaar streeft dat alle ondernemers in Europa zoveel mogelijk op gelijke wijze toezicht ondergaan.
De Europese Commissie ondersteunt samenwerking tussen lidstaten en de landen buiten de EU waar handelsverdragen mee zijn gesloten (zogeheten EFTA/EEA-landen) door financiële ondersteuning te geven aan toezichthouders voor gezamenlijke acties binnen het domein productveiligheid (zie tabel 3). Het Europese samenwerkingsverband van toezichthouders op het gebied van productveiligheid, PROSAFE, speelt hierbij een coördinerende rol. De samenwerking richt zich met name op het testen van producten, het uitvoeren van risicobeoordelingen, marktcontroles en het uitwisselen van deskundigheid gerelateerd aan markttoezicht op consumentenproducten. Europese Commissie.

Tabel 3 Overzicht van Joint Actions van PROSAFE in 2011-2015, waaraan NVWA bijdraagt

Op het terrein van chemische stoffen in consumentenproducten (REACH, CLP, biociden) vindt de Europese samenwerking tussen Europese toezichthouders plaats in FORUM. Dit is bij het Europees Chemicaliën Agentschap (ECHA)  ondergebracht. De volgende door FORUM gecoördineerde Europese samenwerkingsprojecten zijn uitgevoerd:

  • REACH-en-Force 1 (REF1): project over de registratie, pre-registratie en veiligheidsinformatiebladen;
  • REACH-en-Force 2 (REF2): project over verplichtingen van ‘downstream users’- formuleerders van mengsels;
  • REACH-en-Force 3 (REF3): project met Douane over de registratieverplichtingen van producenten, importeurs en zgn. ‘only representatives’.